公告內(nèi)容

裁判要旨:

      在投訴事項成立，政府采購合同內(nèi)容可以實質(zhì)分割且不影響合同履行效果，并且可分割部分已實際履行的情況下，財政部門采取“已履行部分繼續(xù)履行，未履行部分予以廢標”的處理方式。這實質(zhì)上是在保障采購效率的基礎(chǔ)上，進一步減少犧牲政府采購公平公正原則的一種探索方式，有其積極的現(xiàn)實意義。

■ 蔡錕案情經(jīng)過2019年12月，海南省人民醫(yī)院作為采購人委托采購代理機構(gòu)中經(jīng)國際招標集團有限公司（以下簡稱“中經(jīng)公司”），就海南省人民醫(yī)院“大后勤”招標項目”（以下簡稱“涉案項目”）組織開展采購活動。北京美護康醫(yī)院管理有限公司（以下簡稱“美護康公司”）及愛瑪客服務產(chǎn)業(yè)（中國）有限公司（以下簡稱“愛瑪客公司”）參與投標。2020年3月4日，項目進行開標及評標活動。在評標過程中，評標委員會認為美護康公司的投標文件未逐頁加蓋公章，不滿足“投標文件的有效性、完整性”要求，不能通過符合性審查。后來，中經(jīng)公司發(fā)布中標公告，愛瑪客公司中標。2020年3月10日，美護康公司向中經(jīng)公司提出質(zhì)疑。同日，中經(jīng)公司針對質(zhì)疑作出答復。美護康公司不服中經(jīng)公司的答復，于2020年3月12日向海南省財政廳提起投訴并認為：第一，不應以投標文件的簽署和蓋章問題認定美護康公司投標無效；第二，不應以投標文件《開標一覽表》中的服務期限未標明第一年是試用期為由認定美護康公司投標無效。美護康公司進而請求海南省財政廳：一是不應認定美護康公司投標文件作廢并視本次投標無效；二是要求核查所有投標方投標文件；三是公布開標現(xiàn)場視頻；四是核查是否有其他違法違規(guī)行為。海南省財政廳受理了美護康公司的投訴，同時暫停涉案項目的采購活動，暫停時間從2020年3月17日起至2020年4月15日止。后因涉案項目另一投標供應商上海中益亙泰（集團）股份有限公司也針對涉案項目提起投訴，海南省財政廳再次要求暫停涉案項目的采購活動，暫停時間從2020年3月27日起至2020年4月25日止。2020年4月16日，海南省人民醫(yī)院召開會議，以避免對防控疫情、醫(yī)療安全等造成嚴重不利影響為由，決定先同排名第一的愛瑪客公司簽訂服務合同。2020年4月17日，海南省人民醫(yī)院與愛瑪客公司簽訂政府采購合同，合同約定：合同期限為3年，自2020年4月20日起至2023年4月19日止；第一年為試用期，期滿后，采購人可根據(jù)愛瑪客公司服務及合作情況，由采購人進行綜合監(jiān)管考核，滿意則繼續(xù)服務兩年，如果采購人不滿意，經(jīng)院長辦公會議、黨委會議決議，有權(quán)終止服務，并提前3個月通知對方。2020年4月24日，海南省財政廳針對美護康公司的投訴作出處理決定：第一，第一年政府采購合同已經(jīng)履行，給他人造成損失的，相關(guān)當事人可依法提起訴訟，由責任人承擔賠償責任；第二，責令海南省人民醫(yī)院對第二年、第三年的采購作廢標處理；第三，對海南省人民醫(yī)院拒絕配合處理投訴事宜，另行處理。美護康公司不服被訴處理決定第一項內(nèi)容，向財政部申請行政復議。財政部于2020年7月15日作出《行政復議決定書》（以下簡稱“被訴復議決定”），維持了被訴處理決定。美護康公司仍不服，向法院提起行政訴訟。法院觀點法院認為，本案的爭議焦點包含兩方面內(nèi)容：其一，海南省人民醫(yī)院與愛瑪客公司之間的政府采購合同是否已經(jīng)實際履行；其二，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第三十六條規(guī)定的廢標是否是針對整個招標項目的。關(guān)于焦點一，根據(jù)在案證據(jù)顯示，海南省人民醫(yī)院與原提供后勤服務的美護康公司簽訂的物業(yè)管理服務合同于2019年1月31日期限屆滿，同時美護康公司于2020年3月已就相關(guān)物業(yè)服務等問題向海南省人民醫(yī)院發(fā)函，表示將于近期撤出并停止提供相應保障。海南省人民醫(yī)院2020年4月17日與愛瑪客公司簽訂服務合同后，向美護康公司發(fā)送了物業(yè)交接告知書，亦采取發(fā)函方式告知美護康公司原先服務合同終止事宜。2020年4月20日，海南省人民醫(yī)院向愛瑪客公司發(fā)函告知其于當日0時進駐并提供后勤服務，并隨后按照愛瑪客公司的申請向其支付了5萬元服務費用。因此，根據(jù)以上海南省財政廳的現(xiàn)場調(diào)查以及對現(xiàn)場員工進行的調(diào)查詢問，可以證明海南省人民醫(yī)院與愛瑪客公司均已按雙方簽訂的服務合同內(nèi)容實際履行。故海南省財政廳關(guān)于服務合同中第一年采購合同已經(jīng)開始履行的認定，事實清楚，證據(jù)確鑿，法院予以支持。關(guān)于焦點二，因涉案招標活動中有關(guān)招標文件是否加蓋投標人公章的審查標準不明確、評標依據(jù)前后矛盾、影響投標活動公平公正，故海南省財政廳通過調(diào)查，作出對服務合同第二、三年采購予以廢標的結(jié)論正確。至于服務合同中第一年的采購，雖然該服務合同是在接到海南省財政廳發(fā)送關(guān)于暫停采購活動通知之后簽訂的，但是考慮到新冠疫情防控的需要，服務合同中約定的合同期限可以進行拆分處理的情形以及服務合同已經(jīng)實際履行的事實，海南省財政廳進行區(qū)分處理未予以廢標，亦無不當。并且，針對采購人海南省人民醫(yī)院無視財政部門暫停采購活動要求、拒絕配合投訴處理事宜的行為，海南省財政廳亦已表示將另案處理。綜上，法院判決駁回了美護康公司的訴訟請求。焦點分析本案提出了3個政府采購投訴處理時值得研究的問題：其一，適用《政府采購法》第三十六條時能否對整體的政府采購項目進行分割處理并對其中的部分內(nèi)容予以廢標？其二，判斷政府采購合同是否已實際履行的標準是什么？其三，依據(jù)《政府采購法》第三十六條的規(guī)定，對政府采購項目予以廢標的主體只能是采購人嗎？結(jié)合本案法院的判決，筆者觀點如下：第一，政府采購合同在其內(nèi)容可以實質(zhì)分割且不影響合同履行效果的情況下，可以考慮在適用《政府采購法》第三十六條的規(guī)定時進行區(qū)別處理，而僅對其中未履行部分予以廢標�！墩�府采購法》第三十六條第一款第二項規(guī)定，政府采購招標活動中出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的，應予以廢標。根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）（以下簡稱“94號令”）第三十二條第一款的規(guī)定，在投訴人對政府采購過程或采購結(jié)果提起的投訴事項成立，且該事項影響或可能影響采購結(jié)果時，若已簽訂政府采購合同但尚未履行的，則應撤銷合同，重新確定中標供應商或重新開展采購活動；若政府采購合同已履行的，則受到侵害的相關(guān)當事人只能通過民事途徑要求責任人承擔賠償責任。從上述規(guī)定可見，在招標采購中出現(xiàn)影響采購結(jié)果的違法違規(guī)行為的，廢標是原則性的，重新確定中標供應商屬于可選方式，而只有在政府采購合同已簽訂且已履行的情況下，才存在不改變中標結(jié)果及允許合同繼續(xù)有效的例外。從制度目的上看，這一例外實際上是通過犧牲政府采購公平公正原則而保證了一定程度上的采購效率，在適用上應當審慎。因此，在投訴事項成立，政府采購合同的內(nèi)容可以實質(zhì)分割且不影響合同履行效果的情況下，財政部門采取“已履行部分繼續(xù)履行，未履行部分予以廢標”的處理方式，實質(zhì)上是在保障采購效率的基礎(chǔ)上，進一步減少犧牲政府采購公平公正原則的一種探索方式，有其顯著的積極意義。回到案件中，海南省人民醫(yī)院與愛瑪客公司簽訂的服務合同中約定合同按年履行，且第一年為試用期，因此，該合同的履行并非不可分割的整體。第一年試用期的履行不會對后兩年合同的必須履行產(chǎn)生約束，也不會給愛瑪客公司造成額外的負擔；后兩年合同的不履行亦不會對第一年試用期的履行效果產(chǎn)生不利影響。據(jù)此，海南省財政廳將該3年的服務合同區(qū)分為兩部分，已履行的第一年繼續(xù)有效，未履行的后兩年應予以廢標，并無不當。第二，政府采購合同簽訂后各方當事人已開始履行合同主要義務，則可以認為該合同已實際履行。原《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）及現(xiàn)行《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）并未明確“實際履行”的判斷標準。如《合同法》第八條規(guī)定，當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除合同；《合同法》第六十條第一款及《民法典》第五百零九條第一款均規(guī)定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。在實務中，以前述法律規(guī)定為基礎(chǔ)，合同的“實際履行”一般指合同簽訂后各方當事人已開始履行合同的主要義務。政府采購合同與其他類型的合同在“實際履行”上并無明顯差別，但仍有幾個要點應予以關(guān)注：其一，“實際履行”中履行的應是合同的主要義務，并不包括附隨義務、后合同義務等；其二，“實際履行”系指合同的主要義務已經(jīng)開始履行，而非該義務已經(jīng)履行完畢；其三，“實際履行”應指合同各方當事人均有履行意愿且均履行了主要義務，尤其在政府采購合同已簽訂但采購活動遭遇投訴甚至被“叫�！钡那闆r下，判斷“實際履行”成立與否必須看采購人與中標供應商是否均表達了履行意愿并共同履行各自的合同義務。由此以避免政府采購合同一方當事人為逃避撤銷合同的結(jié)果而單方制造合同已履行之事實的情況發(fā)生。回到本案中，在海南省財政廳2020年4月24日作出被訴處理決定前，為確保疫情期間醫(yī)院的后勤保障，海南省人民醫(yī)院在與愛瑪客公司簽訂服務合同后，已于2020年4月20日要求愛瑪客公司當日進駐并提供后勤服務，并隨后支付了愛瑪客公司部分服務費用。而愛瑪客公司于2020年4月20日亦已正式指派人員向海南省人民醫(yī)院提供后勤服務。因此，本案中的服務合同在第一年服務期內(nèi)已“實際履行”，海南省財政廳作出該認定并無不當。第三，除采購人外，財政部門亦有權(quán)依據(jù)《政府采購法》第三十六條的規(guī)定對政府采購項目作出廢標決定。本案中，海南省財政廳作出的被訴處理決定第二項系“責令采購人對第二年、第三年的采購廢標”，而并未直接對后兩年的項目作出廢標處理。筆者認為，財政部門當然有權(quán)依據(jù)《政府采購法》第三十六條的規(guī)定對政府采購項目作出廢標的決定，但海南省財政廳的表述值得商榷，理由如下：其一，廢標在概念上系指整個招標活動無效，并不具有特定指向性。根據(jù)《政府采購法》第十三條的規(guī)定，各級財政部門依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責，因此，當涉案項目存在《政府采購法》第三十六條規(guī)定之情形時，財政部門當然具備決定項目廢標的權(quán)利。其二，《政府采購法》第七十三條及《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十一條均規(guī)定，采購活動出現(xiàn)違法行為時，若未確定中標人或成交供應商的，應終止本次政府采購活動，重新開展政府采購活動。從法律效果看，“終止本次政府采購活動，重新開展政府采購活動”與“廢標”的含義基本相同。由此，財政部門事實上也享有決定采購項目是否廢標的權(quán)利。另外，值得關(guān)注的是，從近來的政府采購立法看，“廢標”一詞的使用頻率逐漸降低。財政部2017年修訂的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）相比舊辦法，沒有出現(xiàn)“廢標”的表述。而相比現(xiàn)行《政府采購法》，2020年公布的《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中，“廢標”一詞出現(xiàn)的次數(shù)僅為1次。結(jié)合94號令可見，在財政部門處理政府采購投訴時，正在逐漸使用“中標無效”“撤銷合同”“重新開展采購活動”等更為嚴謹?shù)谋硎鲆蕴娲�“廢標”。筆者試猜想，或許有一天，“廢標”會成為一個歷史詞匯。（作者系北京達曉律師事務所高級合伙人、律師）

來源：中國政府采購報